村民自治新的探索与实践

——上海浦东新区合庆镇“1+1+X”村民自治启示

王怀文

改革开放以来，农村的经济结构、社会结构、生产方式、社会管理等都发生了深刻变革，农村党组织面临着系列新的情况和问题。老办法不管用，硬办法不敢用，软办法不顶用。如何紧密结合农村实际，用发展的眼光来看待农村基层民主政治建设，用改革的办法来推进农村发展和管理，是农村党组织面临的一项光荣而艰巨的任务。2016年10月，我有幸参加文山州第13期组工干部培训班到上海浦东新区区委党校学习，通过学习培训，收获很大。特别是到上海浦东新区合庆镇参观学习，合庆镇“1+1+X”村民自治的探索与实践，给我留下了深刻印象，提供了学习的榜样，他们的做法和经验，给了我许多有益的启示。

“1+1+X”村民自治的主要内容

合庆镇位于上海浦东新区东部，面积42平方公里，下辖29个村、6个居委会，常住人口5万，来沪人员9万，是上海市9个社会主义新农村建设试点之一(原浦东新区惟一一个)。合庆镇“1+1+X”村民自治的主要内容是：坚持党的领导(“1”)，发挥基层党组织的领导核心作用，充分尊重和注重发挥群众的主体作用，发动群众，依靠群众，就“政策法规之外，道德情理之中”与群众利益密切相关的事项经村民民主决策建章立制，形成自治章程(“1”)和若干实施细则(“X”)，成为村民自治的依据。自治章程是基础性、指导性文件，即村里的“小宪法”；实施细则是村民会议或村民代表会议就群众关心的事务如何处置所制定的实施细则，如征地安置、集体资产处置、农民建房、土地流转、补贴发放、环境卫生等。

“1+1+X”的运行和管理

(一)总体部署，试点先行。为确保这项工作稳妥进行，2010年，合庆镇党委成立了由主要领导为组长的指导组，并明确四个原则：第一，坚持党委领导，村民自治的推进要切实发挥基层党组织的领导核心作用，把加强村民自治、促进民主管理作为加强基层党组织建设的重要内容，逐步推进，稳妥进行；第二，坚持村民做主，村民自治的主体必须是村民，指导组的职责是组织、协调、指导、规范、督促，要尊重群众的主体地位，听取群众的意见建议，运用群众的智慧力量；第三，坚持有效管用，村民自治的内容着眼于“政策法规之外、道德情理之中”与群众利益密切相关的事项，必须具体、有效、管用，力争“群众最关心、最直接、最切身的利益问题如何处理”能在此找到依据；第四，坚持合法合理，村民自治的推进既要遵守法律规定，又要符合现实需求(包括内容上、程序上以及实施中)，要在法律规定和现实可能之间实现平衡。基于这四条原则，镇党委综合考虑全镇实际情况，选定了具有代表性的东南片8个村作为试点先行，由村党支部书记负总责，稳妥推进。

(二)尊重民意，发扬民主。对村里哪些事情应该列入“l+1+X”、列入后如何处理等问题，各村分层次、分分类别召开党支部会议、村委会议、村民代表会议、党员代表会议、老干部会议、企业家会议座谈，了解村情民意，听取群众意见，由此形成《村民自治章程》及《实施细则》初稿。随后把《自治章程》征求意见稿发到每家每户，利用黑板报、宣传栏等广为发动，号召家庭成员学习、讨论，再召开村民代表会议收集群众意见。之后各村相继召开村民会议和村民代表会议，党支部书记主持会议，并将章程及细则逐条宣读、解释后进行表决。据统计，各村在这一过程中召开座谈会不少于20次。

(三)试点成功，全面推开。群众在制定过程中的广泛参与，确保了制度表决时的顺利与圆满。2010年11月25日，试点村之一的友谊村召开户代表会议，表决通过了《友谊村村民自治章程》。应到630人，实到628人，赞成627人，弃权1人，出席率99．7％，赞成率99．8％。随后，其余7个村相继召开户代表会议推进此项工作，多数村的出席率超过95％，表决同意率高达99％甚至100％。试点取得成功后，2011年下半年，此项工作全面推开，截至2011年9月，全镇28个村均已全部完成，各村都有了符合本村实际的《村民自治章程及实施细则》，并全部印发到户。

(四)深化完善，力求实效。2012年，根据社会发展变化以及两年来实施情况，结合村居委换届选举，合庆镇开始以“内容完善”和“确保执行”为目标对“1+1+X”村民自治工作进行深化完善。一是深化内容(减、增、理），对《村民自治章程》及《实施细则》内容进行完善，梳理篇章结构，加重民主决策和民主监督的分量。二是健全体制，建立了村务监督委员会，加大“民主监督”力度，形成“党组织领导、村民(代表)会议决策、村委会执行、村务监督委员会监督”的治理架构。三是理顺机制，建立镇“村委会”干部、村民小组长、党员、村民代表家庭户的垂直联动体系，明确每一层级的职责及绩效考核机制，互动贯通，确保自治章程和实施细则贯彻落实。四是完善制度，建立村民代表会议议事规则、村委会议事规则、村务监督委员会工作规程，确保“决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调”；建立党员联系服务群众制度、村民代表联系服务村民制度，确保党员、村民代表充分反映群众和村民的意见建议，提高村民代表的参政议政能力。五是确保执行，通过广泛宣传使“村民自治、规范管理、维护权益”的理念深入人心，对群众反映强烈的农民建房、两违治理、土地管理与保护问题，出台了《合庆镇关于进一步加强土地保护管理的实施意见》，由镇纪检监察部门介入，对干部履职不力、假公济私等行为进行问责，严重的追究法律责任。

“1+1+X”村民自治取得的成效

(一)规范村务管理，实现村民自治。“l+1+X”对各项事务的处理做出明确规定，村务管理严格照章办事，决策有机制，办事有依据，议事有平台，村务管理的制度化、规范化、民主化水平明显提升，2011年群众对村(居)主要干部工作的平均满意率为99％，比2010年提高了11．4个百分点。

(二)维护群众权益，促进社会和谐。涉及群众利益的大小问题以及事关民生的公共事项，因为章程和细则的明确规定得到落实和保障，老百姓切身感受到自己的利益得到保护，得到的实惠越来越多了，村里的事情越来越明了。以往经常引发矛盾纠纷的几大难题(如资产管理及处置、农民建房审批、违法建筑处理、征地安置处理等)，也因为“1+1+X”的明确规定得到化解，受到群众的一致拥护。2011年与2010年同期相比，信访人(次)下降39．5％，集访人(次)下降46％，信访总量减少35％；2012年(截至11月份)与2011年同期相比，信访人(次)下降l3．5％，集访人(次)下降34．2％，信访总量减少26．5％，群众顺气、干部顺心、工作顺利的良好局面逐步形成。

(三)凝聚群众智慧，破解管理难题。在当前社会矛盾凸显的形势下，农村有很多问题没有直接答案，但作为基层政府或基层干部必须面对和解决。如农民建房问题：土地资源紧缺，农民建房意愿强烈，缓建报告一叠又一叠，庆丰村可支配财力2011年l650万元也解决不了这个问题。又如“两违”治理问题：由于来沪人员激增，住房需求较大，尤其近郊地区，农民超高、超标建房，其他群众有意见，相互攀比，矛盾纠纷如何处理？庆丰、向东、勤奋、蔡路等村都通过村民自治进行了有效探索。

(四)密切干群关系，夯实执政基础。在“1+1+X”的规范及群众的监督下，村干部的工作责任心、事业心、积极性、主动性大大增强，工作作风转变了，方式方法灵活了，办事效率提高了，能力水平提升了，在群众心目中的地位和威信也明显增强。2011年3至5月，合庆镇以公推直选方式进行基层党组织换届选举中，35个村(居)委的23个党支部中有13个支部书记全票当选，平均得票率超过97％，29个村、6个居委换届选举全部成功。2012年8月13日结束的第十次村（居）委换届选举中，参选率高达99.5％，在新成员达到41.5％的情况下，一次成功率为82.9％，同比提高9.4％，整个换届选举过程中基本没有信访投诉情况。

“1+1+X”村民自治工作的启示

(一)探索实践了党组织领导下充满活力的村民自治机制。合庆镇“1+1+X”村民自治工作，在镇、村两级党组织的领导下，依据《中华人民共和国村民委员会组织法》，各村坚持“实效、管用”的原则，针对需要解决的实际问题和村民普遍关心的事项，以及与本村发展和建设密切相关的问题，在广泛征求意见、反复论证修改的基础上，由村民代表会或户代表会表决通过《村民自治章程》和《实施细则》，确保了村民有法依法、无法依规、村民自治，做到村民自治有章有据，规范运行。“1+1+X”村民自治工作法，激活了广大群众的主体地位，激发了基层党组织的创新活力，提升了村民“自我管理、自我教育、自我服务、自我约束”水平，使农村基层社会治理走上制度化、规范化、民主化道路。

(二)增强了村民的民主意识，维护了村民的民主权利。“1+1+X”村民自治为广大村民参与村级民主决策、民主管理、民主监督找到有效途径，维护了村民的民主权利和权益。由于《村民自治章程》和《实施细则》在制定和执行过程中充分尊重、相信和依靠群众，由此增强了村民的主人翁意识，调动了村民参与村务管理的积极性，规范了广大村民的行为，实现了从“为民做主”到“由民做主”的根本转变，充分体现了“村情民知、村官民选、村策民决、村事民定、村财民管、村务民督、村绩民评、村利民享”32字。这32字包含了四权(知情权、参与权、管理权、监督权)、四自(自我管理、自我教育、自我服务、自我监督)、四民主(民主选举、民主决策、民主管理、民主监督)，体现了《中华人民共和国村民委员会组织法》的核心内容。

(三)着力破解农村社会管理难题，密切党群干群关系，促进社会和谐稳定。随着农村社会经济的不断发展，农民的利益诉求呈现多样化趋势，一些农村地区村民存在“与村干部对话就闹心、看到村里建设就疑心、对村务工作不用心”的心态。这种村民“怨”、村官“冤”的现象，制约了农村社会经济的发展。“1+1+X”村民自治，加强了民主管理，突破了农村基层社会管理的难点，有效协调了社会关系、规范了社会行为、解决了社会问题、化解了社会矛盾、促进了社会公正、密切了党群干群关系，为应对社会风险、创新社会管理、促进社会和谐稳定做出了积极贡献。