【新文山 新实践】文山州城关镇发展瓶颈突破与县域经济高质量发展路径研究

城关镇作为县城所在地，是加快镇域经济发展和推进新型城镇化建设的主战场，是壮大县域经济的重要支撑。2024年11月6日，习近平总书记在湖北考察时强调，要推进以县城为重要载体的新型城镇化建设，发展各具特色的县域经济。中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于推进以县城为重要载体的城镇化建设的意见》提出，要坚持以人为核心推进新型城镇化，尊重县城发展规律，统筹县城生产、生活、生态、安全需要，因地制宜补齐县城短板弱项，促进县城产业配套设施提质增效、市政公用设施提档升级、公共服务设施提标扩面、环境基础设施提级扩能，增强县城综合承载能力，提升县城发展质量。国务院印发的《深入实施以人为本的新型城镇化战略五年行动计划》提出，推进以县城为重要载体的城镇化建设，加快补齐县城基础设施和公共服务短板，加强规模较大的中心镇建设，增强城镇综合承载能力。

为掌握城关镇当前经济社会发展情况，搞清制约发展的困难问题，州委政研室通过实地走访、座谈交流、查阅文献等方式，到广南县莲城镇、富宁县新华镇等地，对城关镇发展及体制机制运行情况进行了调研，提出了破解城关镇发展困境推进县城高质量发展的一些建议。

城关镇是对县（市）政府所在地的通称，即“县治”“县城”之意。新中国成立以来，有不少县（市）使用“城关镇”作为县城所在地的行政建制正式名称，各县（市）县城所在地均称“城关镇”，后因全国千篇一律的“城关镇”，造成称呼重复不便区分，各县（市）普遍开始对“城关镇”进行更名。

据统计，我州8个县（市）除西畴县外，其余县（市）在新中国成立以来均设置命名县辖城关镇。比如，广南县1961年设立县辖城关镇，1988年改为莲城镇。文山县1966年设立县辖城关镇，1985年改称为开化镇，2010年文山县撤县设市，开化镇改设为开化街道、卧龙街道、新平街道。目前，我州共有城关镇7个，分别是砚山县江那镇、西畴县西洒镇、麻栗坡县麻栗镇、马关县马白镇、丘北县锦屏镇、广南县莲城镇、富宁县新华镇。全州城关镇运行总体呈现以下特点：

政治中心持续凸显。从政治功能看，各县城关镇均是各县党委、政府、人大、政协等领导机关所在地，也是县级党政机关、事业单位、群团组织、省州驻县单位驻地，各县的全委会、人代会、政协会及重大工作部署安排等重要会议，以及全县经济社会发展中的重要活动，通常在城关镇举行。各县重点企业也常在城关镇设立行政办公地点。从行政体系来看，据初步统计，全州驻各县城关镇县级党政机关、事业单位、群团组织、省州驻县单位、重点企业单位平均126个，广南县莲城镇最高163个，西畴县西洒镇最低84个，城关镇一头承接县委、县政府，一头连接着广大乡村群众，是上接天线、下接地气的政治枢纽，承担着县城的日常行政管理和服务功能。从区域特点来看，城关镇承担着县域行政管理的核心职能，是县域政治、经济、文化和信息中心，是一个县发展水平和对外形象展示的窗口。而且作为县域内文化和教育的中心，是一个兼具行政管理、经济中心、社会服务、文化中心和安全维护等多重功能的地域单元，在维护县内地方安全和社会稳定方面责任占比较大，是各县社会治理体系和治理能力现代化的集中反映。

经济龙头带动持续加强。各县城关镇依托其独特的区位、社会服务、人口等优势，成为各县县域经济增长的重要力量，各项经济数据稳居各县前茅，经济总量在各县范围内占比较高。麻栗坡县麻栗镇连续4年入选千强镇（2021年第581名、2022年第568名、2023年第564名、2024年第566名）。从农林牧渔业总产值情况看，7个城关镇共35.5亿元，占全州427.8亿元的8.3%。比如，砚山县江那镇72653万元，占全县的10.32%；西畴县西洒镇17494万元，占全县的6.5%；麻栗坡县麻栗镇38486万元，占全县的12.6%；马关县马白镇33743万元，占全县的6.8%；丘北县锦屏镇47000万元，占全县的7.6%；广南县莲城镇109577万元，占全县的13%；富宁县新华镇36053万元，占全县的6.5%。从市场主体数量来看，7个城关镇共10.85万个，占全州市场主体37.45万个的28.97%。比如，砚山县江那镇24586个，占全县总数的48.86%；西畴县西洒镇4841个，占全县总数的24.2%；麻栗坡县麻栗镇7041个，占全县总数的30%；马关县马白镇13576个，占全县总数的42.05%；丘北县锦屏镇21581个，占全县总数的45.4%；广南县莲城镇21773个，占全县总数的31.12%；富宁县新华镇15133个，占全县总数的39.8%。从“四上企业”分布情况来看，7个城关镇共393个，占全州“四上企业”808个的48.64%。比如，砚山县江那镇有“四上企业”68个，占全县的53.13%；西畴县西洒镇9个，占全县的21.9%；麻栗坡县麻栗镇38个，占全县的73%；马关县马白镇46个，占全县的70.8%；丘北县锦屏镇73个，占全县的67.59%；广南县莲城镇82个，占全县的63.8%；富宁县新华镇77个，占全县的64.7%。从产业上来看，各县城关镇立足区位优势和资源禀赋，持续巩固产业发展新态势，有力推动镇域经济发展，在各县经济发展中的龙头效应明显。比如，广南县莲城镇认真落实高峰牛“一县一业”奖补政策，引进畜投公司、旺畜公司等重点企业，培育农业龙头企业32户、家庭农场16个，重点发展高峰牛、生猪等畜牧产业，2024年高峰牛存栏2.81万头，生猪存栏3.53万头，全年实现牧业产值4.34亿元。马关县马白镇坚持农文旅融合，打造乡村旅游“金招牌”，引进培育云南云锦园旅游服务有限公司、马关康辉乐途旅行社有限公司、马关骏成阿雅文化旅游投资开发有限公司等重点企业，充分发挥雾缦云山4A级景区、马洒3A级景区和马鞍山3A级景区的示范效应，2024年游客接待量325.5万人次，全年实现旅游花费35亿元。砚山县江那镇通过“企业+集体+农户”的模式，不断巩固辣椒、烤烟传统产业规模种植，推进蔬菜、蓝莓等产业连片种植、现代化管理，2024年种植辣椒6.1万亩、烤烟8160亩、蔬菜9.38万亩，实现农业产值4.85亿元。

人口聚集效应明显。城关镇依托其地理、政治、资源等多方优势，集中了教育、医疗、文化、体育等公共服务资源，基础设施较为完善，不仅有各类单位长期驻扎，也吸引大量企业和商业机构进驻，乡镇人口和外来人口不断向城关镇中心汇聚，人口均在全县范围内占有较大比重。据统计，7个城关镇常住人口共74.53万人，占全州总人口339.7万人的21.94%，占全州城镇人口134.75万人的55.31%。比如，砚山县江那镇11.97万人，占全县总人口的25.58%；西畴县西洒镇4.21万人，占全县的23.9%；麻栗坡县麻栗镇5.13万人，占全县的22%；马关县马白镇10.16万人，占全县的32.21%；丘北县锦屏镇15.68万人，占全县的34.8%；广南县莲城镇16.76万人，占全县的22.3%；富宁县新华镇10.62万人，占全县的27.6%。除西畴县西洒镇、麻栗坡县麻栗镇外，其余城关镇常住人口均达“10万+”。

城市建设管理水平不断提升。一是城镇规划目标总体明确。按照《关于推进以县城为重要载体的城镇化建设的意见》《深入实施以人为本的新型城镇化战略五年行动计划》等政策文件规定，各城关镇均已完成镇域总体规划、集镇控制性详细规划和村庄规划编制，国土空间规划正在有序开展。二是建成区面积大，城镇化程度高。7个城关镇建成区面积共65.55平方千米，占全州建成区面积109.35平方千米的59.64%。砚山县江那镇13.5平方千米，占全县的8.54%，城镇化率72.4%；西畴县西洒镇3.57平方千米，占全县的31.5%，城镇化率47.5%；麻栗坡县麻栗镇5.39平方千米，占全县的59.8%，城镇化率65.3%；马关县马白镇8.7平方千米，占全县的46.67%，城镇化率75.63%；丘北县锦屏镇12.11平方千米，占全县的19.98%，城镇化率80.1%；广南县莲城镇12.28平方千米，占全县的46.26%，城镇化率90.01%；富宁县新华镇10平方千米，占全县的57.14%，城镇化率84.2%，各城关镇建成区面积和城镇化率均呈现领跑趋势。砚山县和广南县正在推进构建I型小城市，文山市砚山县加速推进文砚同城一体化发展。三是各城关镇小区化程度越来越高。砚山县江那镇73个，占全县的83.9%；西畴县西洒镇5个，占全县的60%；麻栗坡县麻栗镇87个，占全县的97.7%；马关县马白镇90个，占全县的96.7%；丘北县锦屏镇98个，占全县的81.6%；广南县莲城镇43个，占全县的100%；富宁县新华镇37个，占全县的94.8%。四是城市道路及绿化功能显著。随着绿美文山建设的深入推进，州内各城关镇公园、绿地面积以及城市道路建设步伐全面加快，各类建设在各县的占比均较大。城市公园建设方面，砚山县江那镇27个，占全县79.4%；西畴县西洒镇5个，占全县的70%；麻栗坡县麻栗镇5个，占全县的27.7%；马关县马白镇26个，占全县的89.6%；丘北县锦屏镇6个，占全县的100%；广南县莲城镇38个，占全县的75%；富宁县新华镇10个，占全县的52.6%。绿地面积建设方面，砚山县江那镇136.62公顷，占全县96.5%；西畴县西洒镇3.55公顷，占全县的28%；麻栗坡县麻栗镇199.43公顷，占全县的94.9%；马关县马白镇350.2公顷，占全县的92.8%；丘北县锦屏镇474.55公顷，占全县的57.7%；广南县莲城镇511.87公顷，占全县的93.6%；富宁县新华镇407.6公顷，占全县的98.3%。城市道路建设方面，砚山县江那镇94.54万平方米，占全县的38.4%；西畴县西洒镇46.3万平方米，占全县的55.64%；麻栗坡县麻栗镇32.39万平方米，占全县的46%；马关县马白镇149.08万平方米，占全县的63.9%；丘北县锦屏镇66.14万平方米，占全县的56%；广南县莲城镇210.4万平方米，占全县的56.1%；富宁县新华镇175.5万平方米，占全县81.3%。7个城关镇都是绿美城市省级试点，全部达到国家卫生县城（城市）标准。

公共服务配套较为齐全。“一老一小”方面，目前7个城关镇均建立了养老服务中心和老年幸福食堂，少年儿童之家覆盖到村（社区），7个城关镇累计有养老服务中心64个，有老年幸福食堂10个，有少年儿童之家123个。教育方面，目前7个城关镇均完成幼儿园、小学、初中、高中（含中职）教学全覆盖，公立教育在校生共计21.67万人；7个城关镇有初高中学校46所，有初中学位44563个、高中学位49167个；有小学97所、小学学位64047个；有幼儿园77所，有保育学位18884个。医疗方面，7个城关镇均配备建设中心卫生院，并与县医院实现医共体信息互联，做到信息共享，问诊就医更便捷高效。7个城关镇共建有公立医疗机构40个、床位8579个，有民营医院43个、床位2473个。就业方面，各城关镇因其在县域内的特殊地位，聚集了大量政府机关、企事业单位以及房地产、文化、交通、金融、商场、超市、餐饮、零售等行业发展，创造了大量就业岗位，是各县促进就业的核心和重点区域。近年来，各城关镇充分吸收借鉴楚雄永仁“幸福里”招工模式，创新推行外出务工安置一批、引导就地就近就业安置一批、公益性岗位安置一批、鼓励自主创业安置一批等“四个一批”方式安排就业。比如，砚山县创新开发“砚山就业通”微信小程序，整合零工就业市场，每天帮助“站马路”群众实现零工就业300余人。2024年，7个城关镇共外出务工9.14万人，吸纳就地就近就业6.06万人。

实施一系列管理机制创新。7个城关镇在推进发展进程中，为有效推动工作落实，结合实际工作需要，开展了一系列体制机制创新，取得较好实效。一是推行由县委常委兼任城关镇党委书记。比如，为更好统筹全县人力、资金、资源等要素推动城关镇发展，广南县莲城镇由县委常委兼任城关镇党委书记。二是内部机构得到优化。城关镇各内设机构和事业单位采取岗位制，明确岗位名称和具体职责，实行“一人多岗”“一岗多人”，确保人员力量与岗位任务均衡匹配，同时在城关镇增设城镇建设发展服务中心。比如，城关镇共设立5个股级内设机构（党政综合办公室、基层党建办公室、经济发展办公室、社会事务办公室<加挂退役军人服务站牌子>、平安法治办公室）；共设立4个副科级事业单位（党群服务中心<加挂新时代文明实践所牌子>、综合行政执法队<加挂政府专职消防队、消防工作站牌子>、综合保障和技术服务中心、城镇建设发展服务中心），各县非城关镇并未设立城镇建设发展服务中心。三是机构运行机制和流程逐步优化。城关镇依托现有机构，整合辖区内司法、自然资源、派出所、市场监管、学校、医院等各类资源力量，规范各类平台建设，建立健全运行机制。比如，广南县莲城镇建立健全协调配合联动机制、重大工作协调联动机制、监督责任机制、一网统管机制等，统筹镇、县级派驻单位、村（社区）以及社会力量建立综合应急指挥、便民服务、社会治安综合管理、综合行政执法4个指挥平台。西畴县西洒镇以机构改革为契机，制作镇机关机构“办事导图”，推行“前台+后室”快捷办公模式，推动群众办事“只进一扇门”；成立“三必到四必访”小分队64支，着力推进基层治理“一支队伍管执法”。

从调研分析看，目前城关镇在发展、建设和运行中还存在以下堵点和痛点需要进一步破解。

从体制机制上看，参与县城建设话语权少、主导权低。一是在城区规划、建设和管理工作中，城关镇党委、政府基本上没有决策权，只有建议权、参与权，城市规划建设均是在县委、县政府的统一组织领导下由住建等部门实施开展工作，创新推动县城建设的空间和范围狭窄。二是从调研情况看，目前，州内各县城关镇范围内实施的各类地产开发、基础设施建设等项目，多是由县级各职能部门一竿子插到底推进实施，城关镇对各类项目建设的主导权低，作用发挥主要体现在协调配合方面。三是城关镇地处县城所在地，其属地管理范围覆盖辖区县级单位及中央和省、州驻地单位，加之一些城市建设管理事项与县级部门存在交叉重叠现象，许多工作的推动难以采取行政命令的方式开展，均需要与县级相关部门沟通对接，受城关镇行政级别限制，容易造成协调统筹不顺畅现象。

从日常运转上看，有的事权还接不住、办不好。2024年机构改革后，城关镇运转存在4个困境：一是履职事项不够明晰。履职事项清单、配合事项清单、收回事项清单尚未完成梳理修订，权责还不够清晰，部分县级部门下放的事项接不住、办不好。二是专业队伍建设不足。缺乏专业的规划、建设、管理、财务等方面人才，在项目规划设计、施工监管及后续运营管理等方面，面临专业能力不足问题。2024年机构改革后，乡镇综合行政执法队编制得到了保障，但因城关镇人事权范围内可选拔使用的专业执法人才有限，造成专业人才配备不到位，加上执法培训不足，执法队伍执法水平和能力较弱，承接不了县级部门下放的执法事项。三是集中办公难。从城关镇实际情况看，实行集中办公，推行好群众办事“只进一扇门”，更有利于提高服务群众效率，但受办公场地限制，一些单位在机构改革后无法集中办公，影响工作效率。比如，马白镇党群服务中心受办公场所条件限制，原社会保障服务窗口长期在马白镇人民政府旧址办公，无法实现相对集中办公。

从管理服务上看，城市管理对象广、困难多。一是城乡接合部治理难。各县城关镇辖区内“两违”户较多，一些早期建设缺乏物业管理的小区，自发形成多个“群众自治单元”，自发选举“自治单元负责人”，在管理上既有“两头管”，也有“挂空挡”情况，造成社会治安管理隐患，治理难度大。二是“城中村”治理难题多。多数城中村规划不合理，条件较差，整体布局散乱，排水、排污、绿化等基础设施薄弱，乱占和重复建设现象不同程度存在。因早期建设缺乏合理规划和规范、人口流动、项目征迁工作停摆等原因，城区危旧房存量大且不易销号，影响城区市容市貌，造成土地资源浪费，也容易造成安全隐患。三是社会不稳定因素增多。拖欠农民征地款、就业安置用地未兑现、小区业委会与物业之间的矛盾、拆临拆违等引发的矛盾纠纷较多，信访矛盾纠纷突出，城关镇面临的社会管理压力较大。四是基层治理难度大。城关镇常住人口多，人员流动频繁，管理难度大。群众参与民主自治积极性不高、活力不足，参与群体单一，把新型就业群体和各级群众充分调动起来参与基层社会治理方面还存在短板。

从自我发展上看，产业发展能力弱、瓶颈多。一是产业发展基础薄弱。大部分城关镇产业经济结构单一，龙头企业少，规上轻工业、服务业较少，产业发展支撑不足，以产业发展带动就业和群众增收渠道少。农业产业规模较小，产品附加值低，缺乏深加工企业和知名农产品品牌。联农带农机制不健全，促农增收途径有限，产业带动农民增收成效不明显。工业发展受土地资源限制，缺乏大型工业用地，难以引进大规模工业项目。商业同质化竞争严重，多数商家经营模式相似，缺乏创新业态和特色品牌。部分城关镇的经济龙头地位受到冲击，以西畴县西洒镇与兴街镇对比为例，2024年，西洒镇有企业总数633家，工业企业59家，规上企业1家，个体经营户163家；兴街镇有企业总数830家，个体经营户4692家，园区企业39家，规上工业企业8家，规上工业总产值8.7亿元。二是集体经济小散弱。受先天资源、资产条件限制，城关镇各村（居）委会通过一产、二产增收难度较大，从三产中发展村集体经济思路不宽、办法不多。目前，7个城关镇共有村（社）130个，其中村集体经济年收入10万元以上的78个，5至10万元的13个，2至5万元的14个，0至2万元的19个，有6个村集体基本无集体经济收入来源。三是部分乡镇债务沉重。脱贫攻坚以来，因危房改造、水毁道路修缮、棚户区改造等，一些地方形成较大欠债。

从基础设施上看，各项事业发展短板多、欠账大。一是市政基础设施投入不足。由于县级财政收入少，主要依靠争取上级资金建设，但在全国城市建设中，政策、资源要素向大城市倾斜，财政收入越到基层越呈递减趋势，争取资金有限，民间资本投入面少，城市建设没有形成多元化投入格局，县城基础设施、公共服务等建设投入缺口大，城关镇城市道路建设、“两污”治理等短板还较多。比如，富宁县新华镇污水处理厂已不能满足现有污水处理需求，急需建设第二污水处理厂。广南县莲城镇建成区“断头路”较多，一些道路由于年久失修，通行条件较差。城乡接合部116个村小组中有107个未实现排污管网全覆盖。二是教育、卫生等基础设施建设滞后。教育设施规划和建设未能跟上城镇化发展速度，城区学位供给不足，公办幼儿园和义务教育阶段学位缺口较大，入公办幼儿园难、入学难和大校额、大班额现象突出，全州小学大班额占比25%，初中大班额占比43%，每学年入学都成为全社会热点问题。比如，新华镇2024年大校额4所，其中县一中4227人，县民中4402人，新华镇中心学校4181人，思源实验学校3182人。小学46人以上班级64个，初中50人以上班级35个。医疗服务保障设施不健全，比如，富宁县新华镇现有公立医疗机构4所，共有床位803个，每千人配备床位7.56个，就医承载能力不足，加之当前县人民医院扩建推进缓慢，县中医院还未竣工投入使用等，部分群众纷纷选择到广西百色或者昆明就医就诊。三是农业转移人口市民化程度低。受户籍管理、土地管理、行政管理、社会保障制度及财税金融等制度影响，进城农民将户口迁入城镇意愿不强，部分群众在城里居住多年，但户口一直在农村。户籍迁入政策不够优化，群众到县城周边建房居住，但受政策限制，户口迁入困难，存在人在户不在情况，导致户籍地与居住地管理“两头空”“两头难”问题。

《乡村全面振兴规划（2024—2027年）》（以下简称《规划》）明确提出：“把乡镇建成乡村治理中心、农村服务中心、乡村经济中心。”城关镇一头连着县城，一头连着乡村，是各县政治、经济和文化中心，在承接产业转移、优化经济结构、推进城镇化、吸纳农村剩余劳动力等方面发挥着重要作用，是助力乡村全面振兴、推进城乡融合发展、构建经济发展平台的重要载体。发展壮大城关镇，能进一步提升县域经济实力和综合竞争力，提升城市化水平和宜居程度，实现镇域发展与产业支撑、就业转移、人口集聚相统一，为县域发展提供强劲动力。

持续发展壮大城关镇经济，增强县域经济发展后劲。一是坚持以农业强基础。认真落实国家、省各项支农惠农政策，结合优势农产品和优势资源，大力培育和壮大以中药材、辣椒、蔬菜、畜牧业、茶业、食品加工业为主的龙头企业。培育品牌做好“土特产”文章，打造一批“养殖户”“水果村”“辣椒乡”等。大力发展林下经济，培育一批林药、林禽、林菌等绿色“文品”。聚焦“1+4+N”高原特色农业产业资源禀赋，争取、整合各类政策、项目、资金，扶持重点企业扩面提质、改善设施、打造品牌、延长链条，提高附加值，推动特色产业集群化发展。例如，可借鉴红河州制定《红河州高原特色现代农业抓有机创名牌育龙头三年行动计划》经验，制定我州农业特色产业发展专项扶持政策，通过给予低息贷款、设备购置补贴、直接奖励等，在品牌创建、绿色有机认证、龙头企业培育、联农带农增收等方面给予鼓励和奖励，鼓励企业扩大规模、争创品牌。培育壮大农业经营主体，把党员组织起来，把群众组织起来，把土地、资源、人才、技术等资源要素组织起来，总结探索更多像孟连“334”、蒙自“622”的联农带农富农机制。二是坚持以工业强支撑。聚焦绿色铝、三七、现代农业和康养文旅四大重点产业，开展延链补链强链，稳定和扩大产业就业容纳量，吸纳更多本地群众就业。推动位于特色农产品主产区的城关镇集聚发展二三产业，延长农业产业链条，做优做强农产品加工业。因地制宜发展一般性制造业，重点发展比较优势明显、带动农业农村能力强、就业容量大的产业，统筹培育本地产业和承接外部产业转移，促进产业转型升级。比如，支持广南国际鞋服城增加生产线，建成生产线8条以上，实现月产能40万双以上。加快推进剩余二期项目建设，推动其实现年产达1200万双鞋、带动就业4000人以上目标。同时，利用其自身优势，结合产业协同发展需要，广泛引进相关劳动密集型企业联合抱团发展，壮大产业规模，创造更多就业岗位。三是坚持以商贸物流强内需。立足县城整体发展定位和长远规划，对商业区域进行科学合理功能划分，打造传统商业步行街、现代购物中心区、特色农产品交易区等不同类型商业集聚区，使各类商业业态能在适宜区域发展，提升各类小商店、小超市、经营主体、小微企业经营活力。例如，在文明县城创建中，要处理好规范与放活的关系，为小商、小贩经营和群众创业提供必要空间和条件，大力发展“地摊经济”“夜间经济”，充分释放群众创业活力。加强宣传推广，提升县城知名度和美誉度，吸引更多外地投资者和消费者关注县城商业市场，引导县城现有传统商业产业转型升级，鼓励传统零售店铺向线上线下融合新零售模式转型，支持传统餐饮业发展外卖业务，激发商业市场新活力，为当前各城关镇空置铺面出租出售创造良好氛围。鼓励本地电商发展，推动线上线下融合，扩大消费市场。依托各县文化和产业等资源，广泛举办各类商业会展活动，通过展销会、博览会等活动，促进商品流通，刺激消费。持续推进商业中心建设，打造集购物、娱乐、餐饮于一体的商业综合体，提升群众购物体验，促进局部消费聚集。四是坚持以房地产开发增后劲。受经济下行压力影响，房地产市场疲软，但从当前来看，房地产仍然是县域发展的重要支撑。要用好促进房地产发展政策措施，推动房地产市场平稳健康发展。进一步盘活存量土地，加大已完成供地而长期未开发建设地块招商力度，引进有实力的企业开发建设。强化部门联动，全面落实城市房地产融资协调机制，对暂不符合“白名单”要求的项目，针对性拿出解决方案，做到“能进尽进”“应贷尽贷”，合理满足房地产企业项目融资需求。加力实施城中村、城镇老旧小区和危旧房改造，充分释放刚性和改善性住房需求潜力，提升城镇居住环境品质；适应人民群众高品质居住需要，紧扣《好房子建设指南》和新修订的《住宅项目规范》，推动建设安全、舒适、绿色、智慧的“好房子”，特别是要注重把保障性住房建成“好房子”，进一步激发县域房地产市场活力；提升餐饮、住宿等服务设施，积极盘活闲置农房，推动旧宅变民宿、农房变民宿，鼓励各城关镇建设精品酒店。探索国有企业以租赁或收购的方式，租赁或收购住宅小区整体未出售的车位用于城区居民停车，缓解各县城停车位紧张问题。五是坚持以壮大村集体经济促活力。培强村集体经济组织“领头雁”，鼓励有条件的地区聘请职业经理人充实带头人队伍，鼓励青年劳动力返乡发展和社会组织、社会人士参与村级集体经济发展。例如，继续落实好我州《关于建立村（社区）干部养老保障长效机制进一步促进村级集体经济发展壮大的通知》，推动村（社区）干部养老保障和村级集体经济发展双提升。通过盘活存量资产，充分挖掘土地、山林、风景、水面等资源，通过兴办集体项目、创办经济实体等增加村集体经济收入。整合部门支农惠农资金，积极争取云南省政府投资基金支持，采取贴息、补助或奖励等办法，重点支持实际收入5万元以下的村发展集体经济。开发适宜村集体经济发展的金融产品，开展好“三权三证”抵押融资，加大对扶持村级集体经济发展的信贷支持力度。

进一步加强城市建设，全面提升发展综合承载能力。统筹城区生产、生活、生态安全需要，按照“内涵式、集约型、绿色化”发展方向，聚焦“宜居、韧性、创新、智慧、绿色、人文”等要素，全面提升城区综合承载能力，实现以城带乡、融合发展。把砚山、丘北、广南3县县城建成Ⅰ型小城市，即砚山和广南城区人口规模分别达到30万人以上、丘北县城区人口规模达到20万人以上；将麻栗坡、马关、富宁3县县城建成3个Ⅱ型小城市，即麻栗坡、马关、富宁3县城区人口规模分别达到10—15万人；推进西兴（西洒镇、兴街镇）一体化发展，西畴县城区人口规模达到10万人以上的Ⅱ型小城市。一是抓好供水保障和水域治理。加强城镇备用供水水源项目建设，解决部分县城枯水期阶段性停供、断水问题。例如，砚山县江那镇要加快推进阿香水库水源地表层供水工程，保障好第二自来水厂供水和水质标准。加快实施“文砚平”应急补水和暮底河水库扩建工程，解决好县城区生活用水及工业园区用水问题。富宁县新华镇要推进富宁平耶水库引水工程建设。改造水质不能稳定达标水厂及老旧破损供水管网，改造城区漏损老化供水管道，提升供水管网覆盖率。加强对城市水源地保护，划定严格的保护区，防止工业、农业以及生活污染对水源地的破坏。坚持防御外洪与治理内涝并重，逐步消除严重易涝积水区段。实施排水管网和泵站建设改造，修复破损和功能失效设施。建设排涝通道，整治河道、湖塘、排洪沟、道路边沟，确保与管网排水能力相匹配。完善堤线布置和河流护岸工程，合理建设截洪沟等设施，降低外洪入城风险。二是抓好用电保障。优化电网布局和变电站布局，对城市电网进行升级改造，最大限度满足城市发展和居民生活用电增长需求。在新开发区域和用电负荷集中区域，提前规划电网建设，避免出现供电不足情况。推进智能电网建设，引入智能电网技术，实现电力系统的智能化监控与管理，通过智能电表、自动化开关等设备，提高电网运行可靠性和安全性。积极推动太阳能、风能等新能源电力在城市中的接入与应用，提高城市清洁能源占比。三是加强市政道路基础设施建设。科学优化路网结构，加强新老城区之间、城市与周边乡镇之间的道路连接，加强城市断头路、老化路段修复和建设，完善道路路灯、防洪排涝、市政消防等设施。完善机动车道、非机动车道、人行道，健全配套交通管理设施和交通安全设施。建设以配建停车场为主、路外公共停车场为辅、路内停车为补充的停车系统，解决好县城区停车紧张问题。优化公共充换电设施建设布局，加快建设充电桩。四是抓好镇域“两污”治理。加快推进老城区及城中村等重点区域污水收集管网改造和建设，更新修复混错接、漏接、老旧破损管网。加快推进污水处理厂（站）或一体化设备及生活污水配套管网建设，分步实施雨污分流改造，加强设施运行维护管理。例如，可聚焦人居环境全域提升，在“两污”治理特别是污水治理上，按照“多干多补、少干少补”原则，对污水治理完成数量较多、质量较高村组给予项目、资金支持。到2027年城关镇污水集中收集率达50%以上。因地制宜治理生活垃圾，按照运距合理配备垃圾转运站、运输收集车辆，建立街道清扫保洁制度，确保城关镇居民小区生活垃圾分类设施覆盖率达50%，建成区70%以上餐饮单位餐厨垃圾分类后全收集和无害化处置。五是提高通信保障水平。推进基础设施智慧化建设，加快5G基站建设，实现城市区域5G网络全覆盖，推动5G技术在智慧城市、工业互联网、远程医疗、智能交通等领域的应用。持续推进光纤网络改造升级，提高光纤入户率，实现千兆光纤到楼到户，满足居民和企业对高速网络的需求。建立通信基础设施共建共享机制，鼓励电信运营商、铁塔公司等加强合作，共同建设基站、管道等基础设施，降低建设成本，提高资源利用效率。

进一步加快人口集聚，提升城关镇发展质量和规模。发展壮大城关镇，要更加注重以人为核心，回归到推动更多人口融入城镇这个本源上来，促进更多人口进城入镇。建议在“五个一批”上发力，即：促进农业转移人口市民化增加一批，推动符合条件的农业转移人口在社会保险、住房保障、随迁子女义务教育等享有同迁入地户籍人口同等权利，享有均等化城镇基本公共服务，加快融入城镇。重大项目建设搬迁、地质灾害搬迁、生态补偿移民等增加一批，逐步引导生态保护红线、自然保护地等区域的人口向城镇地区搬迁。就地就近就业增加一批，盘活闲置资产、厂房和就业帮扶车间，因地制宜“招小商”，大力招引劳动密集型企业，加大就业岗位供给，可实现按照1.5倍的比例带动群众进城入镇。做强产业、培育企业增加一批，从园区产业定位出发，围绕自身产业发展需求，推动园区升级扩建和软硬件提升，抓好产业转型升级，培育和引进更多市场主体，壮大园区经济，提供更多就业岗位。通过抓镇域经济、抓美丽集镇、抓精品民宿酒店，发展城镇旅居，让游客既可以享受城镇公共服务，也可以欣赏到乡村美景，增加常住人口。强化教育医疗供给增加一批，科学配置和整合教育资源，完善教育配套设施规划和建设，加强城关镇寄宿制学校建设，加大公办幼儿园、中小学校建设力度，扩大教育资源供给，推进义务教育学校扩容增位，补齐城区学位短板，扩大优质教育资源覆盖面，化解群众子女上学焦虑，保障群众子女就学需求。加强医疗基础设施建设，强化医疗高层次人才引进，拓展服务项目，特别是注重引进中西医名医名人，提升就医保障质量和水平，促进人员聚集和城镇发展。

进一步加强城市管理，提升宜居水平。一是深入推进城市管理。依法依规拆除各类私搭乱建、两违（围）、破败不用的东西，把围挡围墙后面弄干净、摆整齐、搞美丽。强化背街小巷、农贸市场、学校周边等地方整治，以建设集镇停车场、规范车辆同向停放、解决以路为市等为小切口、小点位，加强集镇管理，常态化做好公共区域、公共设施的保洁清洁和垃圾清运。二是持续推进厕所革命。全面推进无害化卫生户厕入户进院，确保城关镇公共厕所密度达到6座/平方千米以上，无害化卫生户厕普及率达到100%；其余镇建成至少2座公共厕所，无害化卫生户厕普及率达到100%，并配有相应收集池，避免直接排入水体。三是强化生态建设和绿化美化。加强生态保护，常态长效抓绿化，多种树、多种本土树种，加快保障性苗圃建设，山上科学间伐移栽，多排多层次立体种植，对废闲地、拆违地、沿路沿线闲置地等空地，持续推进绿化美化，见缝插绿、补植增绿、点缀景观，把“废地荒地”变为“绿地美地”，利用好集镇的“边角料”，多打造节点公园、口袋公园。引导群众利用房前屋后及庭院、建筑周边等“微空间”开展绿化美化。四是抓文化保护和传承。高度重视历史文化保护，突出地方特色，注重文明传承、文化延续，保护好古建筑、老宅子、老街道，留下乡愁记忆。比如，莲城镇的省级历史文化名城等，都是很好资源，要保护好、传承好、利用好，打造有历史记忆、地域特色、民族特点的美丽城镇。围绕生态观光、康养旅居、民族文化、红色文化等宝贵资源，大力培育“旅游+百业”新业态，推动康养文旅融合发展，力争把具备条件的城关镇打造成文旅名镇。再如，可聚焦西畴县西洒镇汤谷文化创意产业园等项目，推动尽快建成一批能带动经济发展、促进群众增收的重点项目。五是抓好城中村、城郊地区环境整治。结合老旧小区改造，统筹推动老旧厂区、老旧街区、城中村、城郊地区改造。加快改造建成年代较早、失养失修失管、配套设施不完善、居民改造意愿强烈的住宅小区，改善居民基本居住条件。按美丽集镇标准来打造，围绕道路、停车、管线、消防、排洪等方面，全面加强集镇建设管理，全力解决集镇环境短板、设施滞后、管理薄弱等问题，全面改善集镇人居环境和镇容镇貌。六是强化历史遗留问题破解。城关镇由于其特殊背景，是各县人口聚集最多、发展相对较快的地区，同时也是各类问题产生较多的地区。在调研过程中，调研组了解掌握了一些城关镇发展历史遗留问题，有的是因政策变化造成的，有的是因资金缺乏造成的，有的是因项目审批造成的，一些历史遗留问题若长期得不到妥善解决，极易引发连锁反应，导致多重性风险，制约地区经济社会快速发展，影响党委、政府公信力和群众幸福感满意度。历史遗留问题若长期积压，可能产生不良影响。为此建议：要建立问题清单，明确责任领导和责任部门，按紧迫性、影响范围、解决成本排序，下足“绣花功夫”，有序推进问题破解，避免一些历史遗留问题一拖再拖。要强化州县联动、部门协同，从系统性视角出发，结合地方特色、政策资源和社会参与，采取“精准定位、分步推进、多方协同”的策略，合力推动历史遗留问题解决。要坚持“新官要理旧账”原则，不论是什么时候遗留的问题，都要作为当下各县的重要任务，推动一批历史遗留问题解决，以实实在在的成效推动发展、取信于民。

强化政策、人才等保障，助推城关镇各项事业和谐发展。一是建立城关镇履职事项“三张清单”。进一步理顺县乡职责关系，把乡镇无力承接、接不住、管不好和法律法规明确规定不能由乡镇承担的事项收回，需要乡镇配合的事项要明晰配合职责、方式、环节等，做到权责清晰，实现权责一致、责能相适。实行联合执法，将发生频次较高、与人民群众生产生活密切相关且适宜基层执法的事项，交由乡（镇）综合行政执法队伍直接承担，并接受上级主管部门的业务指导和监督，强化执法协作。强化基层综合行政执法工作保障，将执法相关配套设施建设经费列入县级综合行政执法部门预算，由县级综合行政执法部门牵头，按照标准化、规范化、制度化建设要求，统一配发执法标识和执法服装等。根据城关镇发展需要，实行“点单式”培训，支持城关镇加强专业队伍建设。二是加强人员配备保障。结合乡镇机构改革及城关镇经济社会发展实际，科学合理确定从事乡镇财政人员编制数额，加大公务员、事业人员招录（聘）、转任（交流）向城关镇倾斜力度，积极引进急需专业人才，充实城关镇人才队伍。围绕城关镇发展需要，统筹乡镇编制资源，倾斜支持城关镇发展。三是建立人才交流互派机制。建立覆盖全州各乡（镇）的人才数据库，包括各领域专业人才、管理人才、技术能手等的基本信息、专长领域及成功案例，精准识别各乡镇优势人才资源。制定实施人才互派计划，鼓励和支持各乡镇之间根据发展需要，互派干部、技术人员、教育工作者等，强化提升对重要紧急工作的合力攻坚能力。

（来源：中共文山州委政策研究室）

（编辑：毕琰雯 美编：陆军 二审：侯佑琴 终审：徐昌建）