“农地入市”试点，文山试出什么？——文山市农村集体经营性建设用地入市试点经验启示

长期以来，受城乡二元结构影响，我国的农村集体土地与国有土地在开发、利用、流转等方面具有较大差异，一方面随着城市开发用地指标日益紧张，另一方面农村集体土地受政策限制未能充分释放价值，严重阻碍了乡村振兴推进和城乡融合发展。为破解这一难题，自然资源部于2023年印发《深化农村集体经营性建设用地入市试点工作方案》，推进农村集体经营性建设用地与国有建设用地同等入市、同权同价，激活农村土地资源要素。为确保试点工作顺利推进，省自然资源厅研究出台《云南省深化农村集体经营性建设用地入市试点工作方案》，文山州文山市被列为全省15个试点县（市）之一。

文山市以“强州府、挑大梁”的政治站位，积极担当改革试点重任、用好国家政策、探索推进路径。试点期间，文山市通过摸底调查建立“农村集体经营性建设用地数据库”，涉及用地73宗513.92亩，成功完成入市交易2宗31.42亩，标志着文山州农村集体经营性建设用地入市交易实现零的突破，为构建全省全州城乡统一建设用地市场提供了宝贵经验，也为推进农村土地制度改革提供了参考范式。

从试点经验看探索，解决四大核心问题

（一）怎么入市？探索全过程农地入市流程规范。文山市充分用好国家和省出台的试点政策，印发了《文山市集体建设用地使用权确权登记实施办法（试行）》《文山市农村集体经营性建设用地入市管理办法（试行）》《文山市农村集体经营性建设用地土地增值收益调节金征收使用管理（暂行）办法》《文山市农村集体经营性建设用地入市收益分配指导意见（试行）》等“3办法1意见”，涵盖民主决策、提出申请、评估地价、编制方案、入市核对、公开交易、签订合同、办理登记、收益管理、监管责任等全流程的工作机制，进一步确保了入市交易更加高效规范。同时，参照国有建设用地交易规则，推动农村集体经营性建设用地与国有建设用地同流程入市交易，统一在文山市政府采购和出让中心进行公开交易，接受全流程监督，确保了交易的合法性、合规性和透明度。

（二）哪些地入市？全方位摸排核查摸清底数。聚焦“建设用地存量”原则，扎实推进试点政策落地实施。以国土“二调”和“三调”数据为基础，归集整理历史遗留农村建设用地信息，深入一线开展摸底调查和技术核查，对存量集体建设用地进行“一地一案”分类评估，筛选具备入市潜力的土地，聘请专门第三方机构分类指导集体建设用地使用权确权登记工作，确保存量集体建设土地符合国土空间规划和用途管制，为土地入市打下基础。另外，遵循法定程序与技术规范，对城乡土地价值进行界定与量化，分类定级编制基准地价，确定城乡土地的使用价值和价格水平，确保在基准地价上实现城乡建设用地同权同价。

（三）谁来入市？明确入市主体保障群众利益。以农村集体产权制度改革成果为锚点，统筹乡村集体经济组织的不同形态和发展程度，明确由已设立且完成登记赋码的农村集体经济组织作为主体，通过“自主入市、委托入市、合作入市”等形式推进入市。同时，在乡镇（街道）的监督下，由集体经济组织牵头，严格执行重大事项“四议两公开”议事程序，专门召集集体成员对是否实施入市项目、如何实施入市、地价评估、入市方式及价格确定、入市方案及收益如何分配等重大事项进行民主决策，确保全过程民主化、科学化、规范化，切实维护集体经济组织成员的各项权益。

（四）怎么分钱？多元利益分配共享改革红利。健全土地增值收益分配机制。一方面，建立土地调节金制度，入市土地增值收益调节金以出让总价为基础，按照不同土地用途比例缴纳调节金（如工业用地按20%比例缴纳，商服用地按30%比例缴纳），调节金由市财政按40%比例专项安排到入市地块所在乡镇（街道）统筹使用，保障了乡镇（街道）基层有经费有动力推进“农地入市”工作。另一方面，建立集体、农民收益分配制度，明确村集体可按不高于50%（含50%）的比例提取公积公益金，用于集体经济发展、福利事业、基础设施建设及成员医疗保险等公益事业支出；剩余收益可用于集体经济组织成员分红，实现了集体、农民在入市交易中的利益同步和收益协同。同时，引导企业优先聘用村集体经济成员，实现村民就业在家门口、顾家增收两不误。

从试点过程看成效，得出四个方面启示

文山市农村集体经营性建设用地试点工作开展以来，全市围绕试点目标、紧跟改革步伐、狠抓政策落地，取得了突破性的改革成效，探索出了一条边疆少数民族地区城乡融合发展的新路子。文山市的试点经验，给予文山州4个方面的启示。

（一）政策适配，敢于创新打破僵局是前提。农村集体经营性建设用地入市能否有效推进，核心在于政策是否合法高效，是否符合本地实际。文山市始终严守“土地公有制性质不改变、耕地红线不突破、农民利益不受损”三条底线，出台了一系列符合上级规定和文山实际的政策、措施、细则，填平政策空缺、找准问题堵点、明确关键流程，推进措施创新、优化和适配，确保试点政策措施与城乡发展实际相适应，降低了“农地入市”的制度成本，提升了入市流程透明度，提高了入市工作效率。

（二）利益适配，多元共惠激发动力是核心。做好利益分配是政策能否落地落实、取得成功的关键。文山市在试点工作伊始就深入开展调研，全面了解工作中基层、企业、群众最担心的什么、最盼望什么，把解决每一个合理诉求作为“成事之道”，充分收集农村集体经营性建设用地入市过程中各方的利益诉求，专门出台利益分配方案平衡各方利益，让试点政策惠及各方，最大限度凝聚共识、调动积极性，降低企业对成本风险、基层对工作难度、农民对利益保障的顾虑，确保试点工作顺利推进。

（三）方法适配，精准施策破解难题是关键。政策好，关键要落实好，好的方法能起到事半功倍的效果。文山市树立“土地问题无小事”的意识，建立跨部门跨层级的协同联动机制，完善议事协调和政策宣传机制，分管领导牵头专题研究入市工作，事前充分研判每个工作环节可能出现的问题，准确找到每一个工作环节的薄弱之处，根据本地实际制定灵活有效的政策举措，用最妥善的工作方法攻克每一个问题堵点，促进工作高效推进。

（四）服务适配，优化供给赋能发展是保障。政务服务关乎政府职能转变与行政效能提升，影响营商环境和高质量发展。文山市持续深化政务服务改革，从企业和基层的角度拓展服务方式，为企业和基层组织提供定制化服务，做到工作推到哪里、服务跟到哪里，不断提升政府公共服务能力。针对土地工作的复杂性，邀请专业机构提供专业化市场服务，协助交易双方提供土地评估、项目包装、评审资料、项目对接等支持，为企业、基层和群众提供更高效、更便捷的入市服务，用高效的政务服务为经济社会高质量发展蓄势赋能。

（来源：文山州人民政府研究室、文山市人民政府研究室）

（编辑：董飞 美编：张振飞 二审：关韦伟 终审：徐昌建）